（原标题：如何理解横琴粤澳深度合作区的管理体制创新？）
娄胜华（澳门理工学院公共行政学教授）
《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《总体方案》）提出要“健全粤澳共商共建共管共享的新体制”。其中，“双主任制”的管理机制被社会看作是横琴粤澳深度合作区（以下简称“合作区”）的创新点与突破点之一。9月17日，横琴粤澳深度合作区官方网站公布了合作区组织架构与领导人选。那么，为什么要实行“双主任制”的管理机制？该机制有哪些特点与优势？这一管理体制对横琴粤澳深度合作区建设有何重要意义？
新定位与新目标需要匹配新的管理机制
《总体方案》为横琴粤澳深度合作区设定的战略定位是“四新”，即促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。发展目标是，到2024年，琴澳一体化发展格局初步建立，促进澳门经济适度多元发展的支撑作用初步显现；到2029年，合作区与澳门经济高度协同、规则深度衔接的制度体系全面确立，琴澳一体化发展水平进一步提升，促进澳门经济适度多元发展取得显著成效。到2035年，“一国两制”强大生命力和优越性全面彰显，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现。可见，新定位与新目标体现了横琴开发服务澳门的初心与主线。
而过往的粤澳、珠澳合作机制显然已经难以适应横琴粤澳深度合作区的新定位与新目标。原有的粤澳合作机制是以政府间协议方式建立起来的，属于会议协商运作方式。按照粤澳两地签订的《粤澳合作框架协议》的规定，粤澳共同参与横琴开发，建立粤澳合作开发横琴协调机制。自2003年以来，在原有的“粤澳高层会晤制度”基础上，建立“粤澳合作联席会议制度”，粤澳两地每年召开一次粤澳合作联席会议。
在珠澳合作方面，2008年，珠澳合作专责小组成立，该小组是在粤澳合作联席会议下设立的工作小组，向粤澳合作联席会议负责。自此，形成了珠海和澳门特别行政区政府间直接磋商和交流的机制。2013年，珠澳合作小组改名为珠澳合作会议，每年召开一次，并设立五个工作小组，其中，涉及横琴开发的仅是五个小组其中之一。当时，无论是粤澳、珠澳合作的内容，还是合作方式，都尚未机构化、制度化，无法适应横琴粤澳深度合作区的新定位与新目标。因此，为横琴粤澳深度合作区设立新的合作管理机制，规范粤澳合作的行动和运转，成为横琴下一阶段发展的现实所需。
合作区共管体制的特征
横琴粤澳深度合作区建设，是在“一国两制”架构下由粤澳双方合作共同开发，必须在坚守“一国”之本前提下，善用“两制”之利，立足合作区分线管理的特殊监管体制，推进规则衔接、机制对接，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范，加快实现与澳门一体化发展。为此，政府间互动和合作的规则设计就需要更多的制度创新。由粤澳两地共同组成管理委员会的体制体现了混合创新的特征。
一是新机制要达成的使命与目标是混合的。新的管理机制肩负着开发、建设与管理横琴粤澳深度合作区的使命，同时还要通过横琴开发与建设，发挥支撑澳门-珠海极点对粤港澳大湾区的引领作用，辐射带动珠江西岸地区加快发展。可见，新机制被赋予了多重使命，不仅要促进澳珠发展，而且要为粤港澳大湾区发展、为促进国家的改革开放、探索与丰富“一国两制”新实践作出贡献。
二是参与主体是混合的。按照《总体方案》的规定，合作区管理委员会由粤澳两地联合组建，接受粤港澳大湾区建设领导小组的领导。已公布的信息显示，合作区管理委员会由广东省、澳门特区与珠海市派员组成。可见，合作区的管理体制是由多元主体共同参与的，既有作为直接领导机构的粤港澳大湾区建设领导小组，又有澳门特别行政区政府、广东省政府、珠海市政府及有关部门的参与，合作区的利益相关方都被纳入到管理体制之中。
三是组织架构及人员组成是混合的。由粤澳两地联合组建的合作区管理委员会实行“双主任制”，由广东省委副书记、省政府省长马兴瑞和澳门特别行政区行政长官贺一诚共同担任，常务副主任由澳门特别行政区政府行政法务司司长张永春担任，由粤澳两地协商确定的其他副主任来自于广东省政府、澳门特别行政区政府、珠海市政府等。“双主任制”组织架构容纳了粤、澳双方的行政机构首长，属于国内开发区建设中的首创。
四是管理权力是混合的。《总体方案》规定，合作区管理委员会的职权范围是统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。合作区管理委员会下设执行委员会履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。而合作区的属地管理工作，包括党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等，由广东省委和省政府派出机构负责。合作区相关机构的职能与权力既包括开发建设，也包含规划与管理，其权力范畴具有混合性质。
五是适用的管理制度是混合的。新的管理机构成立后，可以结合粤澳两地各自的优势管理制度，形成混合型管理制度。其中，作为管理方之一，澳门可以为合作区引入一些特别行政区管理制度，延伸适用于合作区内。如，澳门的自由港、生产要素自由流动等经济制度与民、商事法律制度。而广东省可以将省内其他自贸试验区与开发区建设中具有优势的管理制度引入横琴，珠海市则可以梳理横琴原有的管理制度，留优汰劣，将其取得成功的优势制度融入新的管理制度之中，从而在横琴合作区内形成混合型的管理新制度。
六是新体制注入的动力是混合的。横琴开发与建设需要动力。新的管理体制由粤澳两地共同组成，实行共商共建共管共享的新机制。新的体制可以更好地调动粤澳两地参与的积极性，发挥两个优势，动员双方力量，为共同开发与建设横琴注入新动力。特别是，在现有体制下，澳门可以直接参与横琴的开发与管理，并实现参与开发横琴的收益共享，因此，最大程度地调动了澳门参与的积极性。
合作区新管理机制的优势
新管理体制的最大特点是设立“双主任制”，实现粤澳共商共建共管共享，其主要目的是调动粤澳两地积极性，共同参与合作区的开发与建设。“双主任”与常务副主任的体制设置，具有很多优势。
其一，由于合作区是由粤澳两地共同开发、建设及管理，合作区地处广东省珠海市，同时需要服务于澳门的经济多元化，因此，设置的合作区管理委员会由粤澳两地行政机构首长出任“双主任”是合作区发展定位的一种体现。
其二，合作区实行共商、共建、共管、共享的原则，以共同投资、共担风险、共享利益的开发模式建设合作区，因此，“双主任制”适应了粤澳两地责任与风险共同承担的合作区开发新模式的需要。
其三，合作区在建设过程中必然涉及到人员派驻、土地出让、招商引资、资金投入、项目建设等一系列重大政策制度问题，必须由粤澳两地共同协商解决，“双主任制”的新管理体制有利于合作区相关重大问题的合理解决。
其四，合作区建设需要相应的制度配合，通过粤澳两地共同组成管理体制，有利于在合作区引入澳门现有制度的优势与广泛的海外联系，可以将澳门的“自由港”，货币、货物、信息等要素自由流动等经济制度与便利营商的税制以及民、商事法律制度延伸至横琴。同时，通过粤澳司法交流协作，建立完善国际商事审判、仲裁、调解等多元化商事纠纷解决机制，为合作区提供高效便捷的司法服务和保障，使横琴成为探索制度创新的实验区。
可见，以“双主任制”为特征的新混合管理体制是适应合作区定位、开发模式、制度创新以及重大问题的解决而提出来的，也是推进合作区建设的新举措，有利于将澳门所具有的制度以及对外联系等方面的优势延伸到合作区并进一步发挥作用。同时，这也有利于提升澳门特别行政区参与合作区建设的积极性，在开发与建设方面发挥更加积极作用，也有利于使澳门更快更深地融入中国内地发展，从而丰富“一国两制”的实践内涵。
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