完善数字货币监管的思考

（原标题：完善数字货币监管的思考）

一、人民银行等发布监管通知

2021年9月24日，中国人民银行网站公布了中国人民银行、中央网信办、最高人民法院、最高人民检察院、工业和信息化部、公安部、市场监管总局、银保监会、证监会、外汇局《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》回顾了人民银行有关虚拟货币监管政策态度，指出针对“比特币等虚拟货币交易炒作活动盛行，扰乱经济金融秩序，滋生洗钱、非法集资、诈骗、传销等违法犯罪活动，严重危害人民群众财产安全”，出台一系列政策措施，其中主要明确了两点，一是重申对虚拟货币的定性。《通知》再次强调具有非货币当局发行、使用加密技术、分布式账户或类似技术、以数字化形式存在等特点的虚拟货币，如比特币、以太币等，包括泰达币等所谓稳定币，均不具有与法定货币等同的法律地位，不能作为货币在市场上流通。二是明确对有关业务的定性。《通知》明确指出，虚拟货币兑换、作为中央对手方买卖虚拟货币、为虚拟货币交易提供撮合服务、代币发行融资以及虚拟货币衍生品交易等虚拟货币相关业务全部属于非法金融活动，一律严格禁止，坚决依法取缔；境外虚拟货币交易所通过互联网向我国境内居民提供服务同样属于非法金融活动。

另外，《通知》还强调了“参与虚拟货币投资交易活动存在法律风险。任何法人、非法人组织和自然人投资虚拟货币及相关衍生品，违背公序良俗的，相关民事法律行为无效，由此引发的损失由其自行承担；涉嫌破坏金融秩序、危害金融安全的，由相关部门依法查处。”

二、比特币等不能作为货币在市场上流通

《通知》提到的比特币，又称为数字货币，具有点对点、去中心化、不可篡改等特性，由中本聪开发设计于2009年上线运行，此后数字货币逐渐为广大公众所熟悉。

美国金融犯罪执法网络(FinCEN)2013年3月18日发布FIN -2013- G001指导文件，对数字货币作了界定，“数字货币是一种交换媒介，在某些情况下可以像真实货币一样使用流转，但并不具有真实货币的所有属性，并且在很多国家都不具有法定的地位。”2017年7月14日至20日，美国统一法律委员会年度会议正在讨论中的《虚拟货币商业统一监管法案》(Uniform Regulation of Virtual Currency Businesses Act)将“虚拟货币”界定为，“以数字表示的价值，用作交换媒介，账户单位或存储价值；不是法定货币，不论是否以法定货币计价。”

2013年12月5日我国央行等五部委发布的《关于防范比特币风险的通知》明确比特币为“网络虚拟商品”，而不是货币，不能作为货币在市场上流通。《通知》再次强调了这一观点，指出“相关数字货币具有非货币当局发行、使用加密技术、分布式账户或类似技术、以数字化形式存在等特点的虚拟货币，如比特币、以太币等，包括泰达币等所谓稳定币，均不具有与法定货币等同的法律地位，不能作为货币在市场上流通。”

2021年4月，人民银行副行长李波表示，比特币和稳定币是加密资产，发挥的主要作用是投资工具，当前很多国家包括中国正在研究对比特币、稳定币的监管规则，确保不会造成严重的金融风险。2021年7月，央行副行长范一飞表示，私人数字货币的典型代表是比特币等这样的货币，也包括推出的各种所谓“稳定币”。这些货币本身已经成为一个投机性工具，市场出现了这种情况，也存在威胁金融安全和社会稳定潜在的风险。

三、数字货币交易市场累积的风险

目前，全球主要国家都在加快布局区块链技术发展。基于比特币背后的技术即区块链技术的各种创新应用发展迅速，世界各国各种公链、联盟链与各产业各领域的广泛结合可谓突飞猛进，区块链技术应用已延伸到数字金融、物联网、智能制造、供应链管理、数字资产交易等多个领域。

但是不可否认的是，一些金融机构或相关企业，绕开传统金融体系的有效监管，出于各种意图利用其自身的资金优势、信息优势、行业优势，从事数字货币的交易投机甚至违法犯罪活动，对整个金融体系的稳定健康运行造成了威胁，累积了一些风险，具体而言主要有以下几个特点。

一是数字货币可能会变成影子货币体系，引发系统性风险，即《通知》提到的“扰乱经济金融秩序”。数字货币是建立在去中心化的基础上的，没有中间机构进行监管，同时也没有国家信用作为后盾，其成功运行建立在人们相信它可以被人接受的前提之下，绕开了传统金融体系尤其是银行体系，使得其运行一定程度上处于传统金融体系之外。数字货币不具有法定货币的地位，却可以行使法定货币的支付、价值尺度功能，可能发展成为“影子货币”。如果其规模不断扩大，则可能会对现有金融体系造成冲击，引发系统性风险。

二是数字货币易沦为犯罪活动工具，即《通知》提到的“滋生洗钱、非法集资、诈骗、传销等违法犯罪活动”。数字货币具有匿名性或者说绕开传统的实名认证体系、不可或者较难追踪以及跨国界、跨地域等特点，易被用于洗钱、支持恐怖活动、支持毒品交易等犯罪活动，给追究相关违法分子法律责任增加难度。如著名的“丝绸之路”网站，允许用户使用比特币进行交易，并且采用特殊技术，使得监管机构难以追踪其交易细节，一经推出就受到地下交易者的追捧，滋生大量毒品、非法枪支买卖等非法交易，交易物品涉及毒品、黑枪、信用卡资料、黑客服务和色情服务等，当然最终还是被执法机构摧毁。

三是数字货币的分散性使其面临独特的消费者保护问题，即《通知》提到的“严重危害人民群众财产安全”。比特币交易的不可逆转性意味着，即使有合法的比特币还款请求，没有当前持有人的自愿转移，也没有真正的方法强制将虚拟货币资金交给受害方，因为比特币账户具有自主控制，数据由相关主体自行控制的特点。由于没有中介监督机构，如果需要通过现有法律制度通过司法体系解决案件的则需要配合其他相关措施，对于消费者或者说用户利益主张的保护存在一定困难。由于数字货币的匿名性，消费者遭受财产损失后，即便所有的记录都存在于区块链系统之中，但却可能难以锁定真正的侵权人，也可能难以取证证明财产损失及因果关系等。另外，由于缺乏相关法律法规支撑，当一些中心化的平台倒闭、破产或者遇到欺诈、被盗后，消费者往往难以追回其损失。

四、完善数字货币监管的思考

越来越多的国家政府和央行将比特币等数字货币纳入本国的监管体系中，但监管尺度和态度立场各不相同。数字货币性质的认定一直是法律监管的核心问题。不同的监管机构对其法律属性的认定不同。2013年8月，德国宣布承认比特币的合法地位，并已纳入国家监管体系，是世界上首个承认比特币合法地位的国家。美国国税局（IRS）将比特币归类为应纳税资产；日本将比特币定义为一种新型支付方式。总体上而言，德国、美国、新加坡、日本等对数字货币的监管走在了世界前列。英国、加拿大、澳大利亚、瑞士等国家对比特币态度友好，认可其积极意义，正着手或已经制定监管法案来规范比特币行业的发展。出于降低洗钱风险和保护金融科技创新的考虑，另一些国家如俄罗斯、泰国由完全禁止比特币的使用转变为放松比特币监管。世界各国和各地区的监管主要体现了以下几个方面。

面对这些发展与监管问题，监管机构面临既要维护经济金融活动的健康运行和良好发展，又能激发数字经济发展的良好动能的要求。针对《通知》中提到的影响经济金融秩序、滋生违法犯罪行为以及危害用户消费者财产安全等问题，我们进行如下思考。

一是规范业务发展和监管协调

加强政策引导和监管协调。区块链技术应用对各行各业都产生深远影响，但对金融体系的影响是首要的。因此考虑以金融监管部分为主导，结合发展改革部门、网信部门、工信部门以及其他相关部门协调，根据区块链相关技术的发展变化，既要符合金融监管的大局要求，同时也要符合国家网络安全、数据安全和个人信息保护的要求，还要考虑到相关产业对区域经济发展、产业经济发展的具体作用与影响等。具体业务模式上，可考虑确立数字货币和区块链技术应用相关行业标准、地方标准、企业标准，适当时机出台国家标准；同时要有针对性地打击有关违法犯罪行为，落实反洗钱反恐怖融资以及有关资金跨境、外汇管理等监管。

考虑在适当时机建立业务许可制度。包括对有关区块链资产的交易、支付、汇兑、存管、理财、信托、投资等相关业务进行许可证管理。对涉及区块链技术有关的交易活动采用有针对性制度保护投资者权益，打击欺诈、洗钱、恐怖融资等活动，并适时进一步有针对性采用备案管理、许可准入、反洗钱职责和流程、用户实名、大额交易限制等方面作出具体规定。

在总结自身监管经验的基础上，借鉴域外成熟的监管做法，如纽约州金融服务局(NYDFS)于2015年6月发布了“BitLicense监管框架”；日本、新加坡和我国香港特区等也推出了类似的针对相关业务模式的许可制度，旨在保护消费者权益。这些许可制度，以在比特币等数字货币领域运营业务的公司为监管对象，包含各种合规政策，如必须符合KYC和反洗钱监管规定等。

二是打击非法投机活动和违法犯罪行为

严厉打击洗钱恐怖融资欺诈等违法犯罪活动。一些数字货币交易平台和私人用户涉及相关洗钱、欺诈、非法外汇交易、贪污贿赂、非法挪用资金等一系列非法活动，对这些行为应予以严厉打击。很多境外监管机关如美国、日本等国都将数字货币交易平台、支付公司等中介服务机构作为反洗钱监管重点。据《中国金融稳定报告（2019）》显示，国内173家虚拟货币交易及代币发行融资平台已全部无风险退出，这次《通知》再次明确境外交易所向境内用户提供服务也属于非法金融活动。

积极加强执法监管和司法处置协调。在具体监管中，处理好数字货币监管与传统金融体系、国内金融体系与国际金融体系等不同监管体系对接。在具体执行方面要加强国际监管合作。数字货币去中心化的特点要求各国监管机构协同监管。推动成员国之间制定原则性监管法规，推动建立可协调的数字货币跨境司法解决机制，加强信息共享与交流，共同打击数字货币跨境有组织犯罪活动。

三是保护企业和用户合法权益

打击监管代币融资保护投资者权益。对于代币融资的定性，美国、新加坡、新西兰等有关监管机构将其作为有价证券范畴纳入监管范围。在瑞士，也将代币分为三种即支付型、证券型和应用型，在相应的监管框架内开展业务。我国已经明确将代币融资视为非法金融活动。

考虑促进产业发展与规范监管协调。针对融资行为、信息发布或采集行为、智能合约算法及相关服务以及与服务相关的知识产权等相关行为进行持续监管。在适当的时机、适当的地区引入“监管沙盒”，既保护投资者权益又支持金融创新，根据被监管机构的创新能力、风险控制力、运行机制、业务特点、投资者权益保障等，选择“监管沙盒”的相应模式，既累积监管经验又维护相关企业合法权益。

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